稀土“黑产业链”缘何久治不绝
组织打击专项活动有必要，同时促进稀土行业健康发展，还应把管理措施制度化、常态化，建立长效机制，以收到更好的效果
近年来，我国对稀土产业的管理调控力度不断加大，收到了明显成效。但是本刊记者采访了解到，稀土“黑产业链”的问题却久治不绝，而且往往是在专项整治、打击行动结束后，非法开采和生产加工、销售、出口稀土产品的现象又活跃起来，甚至还非常猖獗。
部分业内人士指出，近年来采用的“运动式”整治措施缺乏持久效力，建议今后在开展打击专项行动的同时，尽快解决法律法规不完善、执法主体不明、执法体系未建立等一系列问题，探索建立打击非法生产销售稀土行为的长效机制，以实现标本兼治。
“黑产业链”规模惊人
“每年几万吨的黑稀土冲击市场，这种局面如果持续下去，我国的稀土资源将大量流失，稀土行业健康发展的目标也将化为泡影！”聊起当下存在的稀土“黑产业链”，包头稀土研究院原院长马鹏起忧心忡忡。
位于内蒙古包头市的白云鄂博多金属共生矿，矿区面积达48平方公里，是全球轻稀土资源最富集的地区。该矿周边区域还分布着一些矿点，部分矿点的稀土品位也非常高。在暴利的诱惑下，不法分子盯上了这里，有的到小矿点盗采矿石，有的甚至盗窃矿区内的矿岩。
为了防范不法分子，近年来包钢集团沿着白云鄂博主矿的边界，开掘了宽3米、深2米的壕沟，修起了总长度近70公里、高约2.5米的围墙、围栏。此外，包钢集团还在一些路段出口设立了检查站，安装监控设施，配置车辆、人员，在矿区和尾矿坝周边地区昼夜巡逻，即便如此，今年以来仍有盗矿事件发生。
“在包头市和周边地区，有的企业根本没有合法的稀土矿冶炼分离生产计划指标，在本轮打击非法生产销售稀土行为专项行动启动前，却在生产加工稀土，如果不是收购的黑矿，就无法解释它们的原料来源。”一家稀土企业的负责人气愤地说。
在稀土资源分散的江西等南方省区，私挖盗采稀土矿和加工销售稀土产品的现象更是屡禁不绝。中国稀土行业协会秘书长马荣璋说，去年南方矿区的离子性稀土矿生产指令性计划为1.34万吨，但是行业协会统计分析的数据显示，去年南方矿区至少生产了3.7万吨，近70%来源不明。
从全国看，相关政府部门和企业机构的负责人估计，2012年全国非法稀土矿产量估计有4万多吨，违规冶炼分离产品有5万多吨。
相比之下，去年我国有稀土指令性生产计划的企业仅分别生产稀土矿产品、冶炼分离产品7.6万吨、8.2万吨。
包钢稀土(集团)高科技股份有限公司总经理张忠等多家稀土企业的负责人普遍认为，非法开采、加工和销售稀土活动是影响我国稀土产业健康发展的一颗毒瘤，2012年以来稀土价格持续低迷，“黑稀土”大量冲击市场是一大原因。
多种因素制约打击成效
2011年和2012年，工信部会同有关部门，先后两次开展稀土行业秩序专项整治行动。已公布的数据显示，在过去两年里，已经查处违法勘查和开采稀土行为600多起，捣毁非法采矿点14个，勒令近90家矿山和稀土分离冶炼厂停产、整改。为进一步规范稀土生产和销售秩序，今年8月15日到11月15日，工信部等八部门又联合实施了新一轮打击非法生产销售稀土行为专项行动。
一些业内人士说，实施专项整治活动确实在短期内取得很大成效，但是我国稀土分布区域很广，往往是专项活动一过，不法分子又开始活跃起来，一些非法开采、冶炼分离厂也在“风头”过后死灰复燃。
马荣璋和中国稀土学会副秘书长张安文等人认为，以下主要问题，制约了整治和打击专项行动的成效：
一是非法稀土生产企业认定难。一些稀土企业负责人指出，只有弄清哪些是非法稀土生产企业，才能对稀土“黑产业链”进行精确打击。但是，现有政策中缺乏明确的界定标准，这为界定哪些是非法稀土企业带来难度。
二是法律法规不完善，执法难。马荣璋说，目前，对打击非法生产销售稀土的部分行政措施，缺乏法律法规条文的支持，也存在执法主体不明晰的问题；在稀土矿开采方面，缺乏以规范性文件的形式明确行政审批权限，行政处罚措施也缺乏法律条文支撑与认可；企业违法成本低，有关部门的监管手段较弱，打击力度不足。
三是中央和地方政府之间、部门和地区之间尚未形成统一、高效的执法体系。国务院规定，工信部对稀土行业管理负总责，同时规定地方政府对辖区稀土行业管理总负责。
一位不愿具名的稀土专家说，一个是“负总责”，一个是“总负责”，出了问题往往弄不清谁是责任主体。特别是受经济利益和地方保护主义思维驱使，一些地方政府执行打击非法生产销售稀土政策的主动性、积极性不高，有的还违反国家稀土产业政策，越权审批稀土冶炼分离项目，甚至纵容非法生产加工稀土的行为。
另外，稀土行业管理涉及工信部、环保部、国土资源部、公安、海关、税务等多部门，牵涉的地区也很多。多头管理，各自为政，权责不明，部门、地区之间的工作出发点和利益取向不同，各部门能够投入的人力、精力也不同，削弱了工作成效。
四是暴利诱惑增加了打击难度。马荣璋说，目前北方矿区出产的稀土矿，每吨资源税在0.5万～1.4万元不等，南方矿区的稀土矿每吨资源税在0.6万～3.6万元不等，资源税加上其他税费已占每吨矿售价的50%以上，而私挖盗采不需要缴纳任何税费，获利空间大。
五是生产指令性计划管理没有达到预期效果。中国稀土行业协会统计的国内112家采选、分离冶炼企业的生产数据显示，去年这些企业的矿产量为14.32万吨，冶炼分离产品为11.18万吨，与有关部门的统计数据出入很大。这在一定程度上反映出指令性计划下达后，监管落实不到位，无计划、超计划生产现象仍然存在。
江西省稀土行业协会会长崔源发说，大量的“黑稀土”对守法经营企业冲击很大。以江西等南方中重稀土矿区为例，目前稀土矿每吨加工成本为4万到5万元，每吨环保成本为1.5万到2万元，算上办采矿权、资源税等支出，已经大幅高于目前每吨17万到18万元的矿产品综合售价，导致经营难以为继。
六是众多稀土回收项目以稀土回收处理之名，行“黑稀土”收购、加工、销售之实，为稀土“黑色产业链”提供了生存空间。
今年以来，中国稀土行业协会进行过专门调研。以稀土废料回收企业为例，调查结果显示，全国共有稀土废料综合回收企业56家，其中江西39家，江苏4家，湖南3家，内蒙古、山西各2家，河南、山东、广东、浙江、云南各1家。
马荣璋介绍说，2011年以来，各地突击审批的企业占90%，废料处理能力共19.06万吨。其中，钕铁硼、荧光粉、抛光粉等废料处理能力分别为14.17万吨、2.31万吨和2.15万吨。但2012年，全国钕铁硼年产量8万吨，废料按30%计也只有2.4万吨；荧光粉、抛光粉的产量都不高，总体看，没有足够的废料供这些稀土废料综合回收处理企业处理。
崔源发说，江西省的39家废料综合回收企业，年处理废料能力达到十多万吨。部分废料综合回收企业，以综合回收利用之名，借其高度重合的工艺流程，行原矿分离之实，对正规企业构成极大冲击。
亟待建立长效打击机制
部分稀土企业负责人表示，除了破坏和过快消耗资源、污染和破坏生态环境，稀土“黑产业链”还是走私的货源。过去两年，海关打击稀土走私的力度加大，查处了一批走私案，但是走私仍然活跃。以国内外海关的统计数据比较看，估计每年非法流出的稀土量有近2万吨。
张安文等人表示，要根绝“黑稀土”，促进稀土行业健康发展，必须把管理措施制度化、常态化，建立长效机制，才能收到更好的效果。
受访专家和业内人士建议，在相关政府部门采取打击非法生产销售稀土行为专项行动、打击稀土产品走私等措施的同时，应做好以下工作：
一是尽快出台国家稀有金属生产销售管理条例，完善采选、冶炼分离、深加工、贸易、废料回收利用等稀土生产经营项目的审批制度，明确审批部门、审批权限和程序，为界定非法企业提供操作性强的标准。
二是完善相关法律法规，明确守法责任主体和稀土矿、分离冶炼产品生产指令性计划及监管措施的法律地位，清晰界定有关部门的责任和行政执法主体，明确行政执法权限、措施、惩罚标准，加大惩罚力度，推动执法常态化。
三是在对稀土废料综合回收项目、稀土矿区其他矿种采选企业进行清理整顿的基础上，采取疏堵结合的措施，规划建设一批区域性的稀土废料、共生稀土矿回收利用中心或定点回收企业，并将稀土废料、共生稀土矿的处理纳入监管范围。
四是进一步明确各部委间及地方的责任，并把执法工作重心下移，形成省市县乡各级政府、部门之间高效协作的稀土生产销售监管体系，工作不力的追究行政责任。□文/《瞭望》新闻周刊记者任会斌杨烨
