市社科院调查穗农村基层选举贿选现象，建议完善制度设计与监督机制
CPF供图
近年来频频爆出的农村基层选举中的“贿选”问题，在广州是否存在？其严重和危害程度到底有多大？
近日出版的《广州农村蓝皮书》中，收录了广州市社科院完成的《广州市农村基层选举“贿选”问题研究》报告，该报告认为，广州市农村基层选举中，贿选现象已经较为普遍，而“界定难、取证难、处理难”等客观原因的存在，使贿选问题目前很难得到有效遏制，建议完善制度，鼓励和规范候选人进行公开竞选，同时，建立对贿选问题的外部监督机制。
■现象
如果说早期的贿选行为是原始的“一手交钱，一手划票”，现在的贿选内容则呈现方式多元化、隐蔽化的倾向，已经从“明贿”向“暗贿”转型。
贿选现象较普遍
富裕近郊贫困山区都存在
广州市社科院于去年3月至7月，就广州农村基层组织换届选举中出现的“贿选”问题，对广州市各区、县级市进行了调研。结合民政部门的统计资料发现，从1999年开始村民委员会直接选举以来，贿选问题有越来越普遍且手法越来越“先进”的趋势。
根据调查，社科院报告认为，广州市农村基层选举中，贿选现象比较普遍，贿选不仅存在于富裕的近郊，在经济相对落后的山区和远郊也同样存在。以广州市某区为例，2005年、2008年这两个选举年，区选举办在换届选举期间共调查处理了147例涉及选举行为不当的案件，其中仅村民举报涉嫌贿选的案例就有50例。报告认为，贿选行为具有传播和传染性，如果没有有效的治理，将在农村选举中呈现更广的蔓延态势。
贿选形式多样化
从送油米上升到派发筹码
报告称，如果说早期的贿选行为是原始的“一手交钱，一手划票”，现在的贿选内容则呈现方式多元化、隐蔽化的倾向，已经从“明贿”向“暗贿”转型。
据社科院调研发现，虽然宴请仍是最常见的贿选形式，但发购物卡、送油米、提供免费娱乐或旅游等形式也已较为常见，并且，贿选的物品价值和金额数量节节攀升，有增大的趋势，购买选票的金额不再是100元、200元一张，在举报案例中已出现1000元、2000元一张的现象。更为“先进”的则会以资助村公益事业为名进行贿选，比如承诺建设村的公共设施，或以敬老扶幼的名义给予选民一些利益等。
实际上，即便是宴请，现在也多打着红白喜事和人情往来的旗号，更有甚者已发展到选前先承诺和协议、成功后再兑现实施的方式，例如，2008年的选举中，有村民举报某候选人派发筹码，承诺当选后村民可以凭筹码领钱。
贿选手段隐蔽化
竞选者不出面，由“竞选班子”贿选
在贿选手段方面，调查发现，现在的贿选行为已经很少由竞选者及其近亲实施，而是由其“竞选班子”实施，这些人多由竞选者的朋友、家族势力或者雇佣的闲散人员甚至黑恶势力组成。这些人一般和候选人之间存在共同的利益空间，是“自己人”，使竞选者不必亲自面对选民行贿，而是依据参与贿选者的社会关联来制订贿选拉票方案，明确行贿人员分工和受贿目标，并确保选举的各个环节都有专人负责跟踪监督，呈现出强组织性的特点。即便被发现，也有很强的隐蔽性。
也正是这种“高级”形式的出现，乡村政治中也出现了诸如“黑金政治”、黑恶势力介入选举、出卖村民公共利益换取选票、实施纵向贿赂等现象。更有“先知先觉”者，已经发展到提前半年甚至一年时间开始“拜票”。
社科院报告认为，这种“以利益输送的方式，影响或改变选民意志的”贿选行为，已严重影响村民自治的顺利推进，成为“寄生在民主政治体制上的一颗毒瘤”。不仅损害政府的形象与公信力，更可能造成基层选民“政治冷漠”，成为对政府不信任和干群关系紧张的来源。
■问题
社科院调查发现，在实际操作中，特别是随着贿选手法的不断“创新”，目前仍缺乏对贿选进行有效遏制的监管细则。
贿选治理遇三难：界定难、取证难、处理难
对于贿选问题，其实在《村民委员会组织法》和《广东省村民委员会选举办法》等法规中，都有相关的规定。但社科院调查发现，在实际操作中，特别是贿选手法的不断“创新”，仍缺乏对贿选进行有效遏制的监管细则。
社科院报告认为，农村“熟人社会”或者“半熟人社会”的人际关系特征，不仅降低了贿选成本，而且在各种社会关系掩盖下对贿选行为的认定也有很大的困难。在贿选治理过程中，村民举报、选举观察员制度、媒体监督都是揭发贿选行为的渠道。但在被举报的贿选案例中，最终查实为贿选并受到处罚的个案非常少，其原因，一方面不乏落选者借此打击报复当选者，另一方面是贿选治理面临的“三难”：界定难、取证难、处理难。
如前所述，贿选行为的隐蔽性和利益关联性，使其取证非常困难，同时，如何界定贿选，在实际操作中也有难度，相关法规规定缺乏清晰界定。其他的诸如贿选查处主体权责不明、基层选举未纳入选举诉讼范围、贿选处罚顶多是当选无效等原因，使法制层面的反贿选缺乏足够威慑力。加上实际选举程序和操作上可能存在的疏漏，使贿选难以监督和防范。
■建议
以制度保障村民自治权
社科院报告认为，农村基层选举的贿选治理，首先是一个政治问题，要保证农村基层民主在没有干扰的环境中展开，这是地方政府的基本责任；同时也是思想认识问题，基层的党政机关干部要转变观念，尊重和保护村民的自治权利；其次，这更是一个制度的设计与执行的问题，要提供一系列制度与程序保证村民自治权利的实现。
制定“地方条例”规范选举
该报告建议，应建立健全村民选举权利救济制度，完善对村委会选举违法行为的处理机制，真正做到有法可依和违法必究。在目前国家的法律法规尚未完善的情况下，为了保护村民的权利，广州市可制定相关的“地方条例”规范农村基层的选举行为，并在村委会换届选举期间设立相应的行政机构和司法机构处理选举中出现的违法行为。让司法介入贿选调查，比如在换届选举年设立专门的选举纠纷临时审判庭，专设一套程序用于选举诉讼；对贿选进行明确界定等。
引入外部监督机制
报告认为贿选现象的发生，在很大程度上要归咎于选举过程中监督主体的缺位。建议引入外部监督机制，由没有利益牵涉的第三者承担监督主体职责。如由县级人民代表大会在换届选举前成立村委会选举监督小组，吸纳各乡镇人大代表、媒体工作者、有关专家学者、民政、组织等部门工作人员作为观察员参加。
选举前期也应加强规范
报告认为，选举的前期，也应该进一步规范。报告建议，有必要在选举的前期阶段通过一定的方式规范候选人的竞选行为，这样即能达到不限制候选人的民主权利，又可将竞选行为纳入规范化的轨道。报告还建议，在选举的前期阶段，由选举委员会在村委会办公场所安排候选人进行一至两场公开辩论，辩论会由选举委员会主任主持，并开放给本村村民旁听。在辩论过程中，候选人的承诺应该是对全体村民的公开承诺，应该有严肃性和权威性。
