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期待共享。
孙健绘 |
■公共资源丰富多样
——既包括土地、水、矿产等有形的自然资源，也包括文化、教育、科技等无形的社会资源，国有资产、特许经营等也属于公共资源范畴；不是所有公共资源都要产生经济收益
什么是公共资源？人人心中都有一个大致的轮廓，但又好像不太清晰。“北漂”小王说，土地是最大的公共资源，因为它是所有人赖以生存的必备物质条件。北京呼家楼社区的张大妈说，水、电、暖气、停车位都是公共资源，因为大家都有权利使用。出租车司机刘师傅说，经营权也是公共资源，原则上大家都有生产经营的权利，“可为什么又有特许经营权之说呢？钱都让少数人赚了。”刘师傅觉得不太理解。
公共资源是一个新概念，人们翻查工具书，会发现现有的解释并不多，且并无定论。
全国科学技术名词审定委员会将公共资源定义为地球上存在的、不可能划定所有权或尚未划定所有权、从而任何人都可以利用的自然资源。在《现代经济词典》，公共资源是指属于人类社会公有、公用的自然与社会资源。
国务院参事、北京大学经济学院教授李庆云认为，公共资源与私有财产资源相对。公共资源应该包含两种属性，一是这些资源被全体社会成员所有；二是这些资源被全体社会成员利用。“总之，一切公有、公用的有价值的产品和服务，都应当被纳入公共资源的范畴，其中既包括土地、水、矿产等有形的自然资源，也包括文化、教育、科技等无形社会资源。”李庆云说。
从这个角度观察，公众身边存在着大量的公共资源。土地、街道、河流、风景名胜、文物古迹，以及各类公共设施如体育场馆、公园、博物馆等等。
公共资源公有、公用，意味着不能由少数人随意使用。中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，公共资源必须要公平、合理配置才能发挥积极作用。如果公共资源被个别部门、地方甚至行业等少数人占有，会造成社会不公；如果社会公众随意滥用公共资源，会致使该类资源使用质量恶化、数量下降，其使用成本也将会被不断抬高。因此，公平、合理地配置公共资源，应该成为全人类的共同目标。
迟福林进一步分析，通常情况下，政府代表全体民众行使对公共利益的所有权，制定公共资源的使用规则。除了水、土地、矿山等自然资源外，国有企业、社会福利、特许经营等社会资源都应当属于公共资源范畴。“我国实行以公有制经济为主体的经济制度，国有资产占社会资产比重较大，公共资源的总量也比较庞大。”迟福林说。
值得注意的是，相当多公共资源是不宜把谋求经济收益作为目标的。迟福林指出，在公共产品短缺时代，社会养老、医疗、教育、文化、环保等领域的公共资源配置，都要以公益为目标、以公平分配为原则，应当更加注重社会公共服务和精神产品的提供，尤其是图书馆、文物保护、生物多样性保护等方面。
■公共资源有哪些收益
——既有经营性收益，又有资产性收益，还包括某些特定资源出让产生的收益如土地和矿产资源出让收益
3月25日，中国石油化工股份有限公司发布2011年年报，其母公司——中国石油化工集团公司的净利润达到716.97亿元，基本每股收益为0.827元，相比2010年增加1.4％。
“央企以及地方国有企业的税收和利润，是典型的公共资源收益。”李庆云说。这些企业利用国有资产进行生产经营，且不少还享有国家和地方赋予的“特殊”经营权，既拥有有形的公共资源，又拥有无形公共资源，它们产生的经营性收益，理所应当是公共资源收益。这些收益一部分表现为税收，由财税部门征收，一部分表现为利润，主要沉淀在国有企业。据了解，对于国有资产的经营性收益，虽然已在中央级财政预算报告中公开，但在大多数地方政府财政预算中仍未有体现。
除了经营性收益外，国有资产还有庞大的资产性收益。资产性收益通常指非劳动所得的收入，即由已有的财富所得到的收入。“打个比方，将国家比作家庭，工资是这个家庭资产的增量，那房子、车子、股票、存款就是这个家庭资产的存量，很明显，存量要比增量庞大许多。”李庆云说。他指出，如今我国基础设施建设规模空前，国有资产的存量不断增加，而这些规模庞大的存量——资产性收入尚未得到足够重视，在现在的财政预算体系中尚未得到体现。
当前在公共资源出让收益中，最受社会关注、矛盾最突出的，莫过于土地出让收益和各类矿产资源出让收益。
过去十多年，许多地方政府土地资源出让分散、混乱，地价越抬越高，有的地方政府财政甚至全靠“卖子孙地”支撑。而在各类矿产资源出让方面，由于定价机制未能形成，矿产资源不断被低价出让。“如今看，土地资源出让的混乱和矿产资源出让的低廉，都使原本应当为全民共享的出让收益，被少数人占有，拉大了财富分配的差距。”迟福林说。他认为，今年《政府工作报告》提出的“建立公共资源出让收益全民共享机制”，最主要就是针对土地出让和矿产资源出让。
李庆云认为，为了合理开发利用这些公共资源，进行特许经营是必要的，但无论这些特许经营权出让给国有企业，还是出让给民营企业，都应当向财政提交出让收益。
他指出，虽然这次《政府工作报告》只是提出对公共资源出让收益全民共享，但应当被共享的绝不止是出让收益。“公共资源是全民共有的，它的所有收益应当为全民共享，这是社会分配的重要组成部分。”李庆云认为。他建议，国家应从出让收益全民共享机制入手，逐步探索建立所有公共资源收益全民共享机制。
李庆云特别强调，各级政府要主动减少从土地出让中获取收益。“当前巨大的土地出让收益，实际上是由高地价、高房价支撑，最终是由老百姓埋单。这种收益机制是不可持续的，也是违背公共资源收益全民共享初衷的。”李庆云说。
■如何实现全民共享
——全民共享不等于“人手一份”，而是该收的收上来，不放过一分一毫，该投的投下去，并投得有效率，切实改善民生
据2012年的中央政府财政预算报告显示，2011年中央国有资本经营收入765.02亿元，虽然比上年增长了36.9％，但只完成预定目标的90.6％。“为何没有完成目标？预算报告中的说明并不详尽。关于公共资源收益这一块，预算报告应当逐步补充完善。”身为全国政协委员的李庆云表示。
如今，只有央企经营收入被明确列入中央财政预算。央企资产性收入等国有资产性收入、矿产资源出让收益等公共资源出让性收益，都未被列入中央、地方财政预算。李庆云认为：“要实现公共资源收益全民共享，首先就要将该收的一分不少的收上来，纳入财政的‘蛋糕’中来。”
现在，公共资源收益全面共享机制尚未建立，许多收益落入个别部门、个别行业、个别地方甚至个别企业的“小腰包”。例如在特许经营权出让领域，由于缺乏公开透明的出让机制，企业的竞标成本演变成公关成本；许多政府机关的楼堂馆所，由于缺乏考核机制，经营不善不赚反亏；许多收益未被列入财政预算，却成为有关部门和企业的高“福利”之源。
“逐步建立公共资源收益全民共享机制，将极大程度上缩小我国当前行业之间、地区之间、体制内外的收入差距。”李庆云说。
如何收上来？迟福林建议，在公共资源适宜出让并获得合理收益的领域，应建立规范的招拍挂程序，实行公开、公平、公正拍卖，防止和杜绝人为操纵。而不适宜出让的公共资源，则应明确不搞市场化运作，由财政给予足够的补贴。
庞大的国有资产存量和增量收益，该收多少合适？如今，不少老百姓提出，“部分央企的利润那么高，而上缴的红利最高仅15%，是不是太低了？”“去年中央国有资本经营性收支相抵，还净支出4亿多元，它们是否真需要支出那么多？”许多人认为：“银行业那么赚钱，而金融性央企却不上缴红利，太不应该。”
李庆云说，收益共享，并不等于国有资本收益就要全部上缴。他认为，企业本身存在持续发展的需要，国有企业也不例外，需要投入资金以扩大再生产，“这要求给国有企业经营者留有一定的利润支配权限，这点没有疑义。问题是，这个权限到底应多大？国有企业的收益到底该留多少、提多少才合理？这些问题都十分复杂，目前都不明朗，需要经充分的、公开的讨论后科学决策。”李庆云建议，设立规范的国有资产管理公司，综合考虑市场环境、企业发展需要，合理设定国有资本利润上交指标。
李庆云特别指出，目前国有资产中存在一部分不良资产，如大量党政机关下属的楼堂馆所等，不仅不能产生利润，反倒亏本经营。对于这些不良资产，应当通过公开拍卖出让，将之转化为出让收益。
“该收的收上来了，并不代表就能共享，建立公共资源收益全民共享机制，实际上是要实现公平的、以公共产品供给为重点的再分配，最终是要将收益科学、公平、合理的花到老百姓身上。”迟福林说。
这一思路在2012年的财政预算中已经有所体现。据了解，今年中央财政预算安排用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等与人民群众生活直接相关方面的民生支出高达13848亿元，比上年增长19.8%。在中央财政2011年超收的5446亿元中，将有300亿元用于增加教育支出，有76亿元用于增加科学技术支出，有160亿元用于增加保障性安居工程支出，有621亿元用于增加公路建设、对部分困难群众和公益性行业油价补贴支出，有207亿元用于增加困难群众一次性生活补贴支出。
“全民共享并不是‘人手一份’。”李庆云说。他认为，一方面，为缓解地区之间、城乡之间的收入差距，财政“蛋糕”的切分要向西部地区、农村地区倾斜；一方面要做好必要的投入，使现有资产继续保值增值；还要做好财政支出的监督管理工作，坚决遏制“突击花钱”、防止浪费。
此外，投向民生也有一个效率问题，不能简单地认为只要把收上来的钱投下去就完成任务。如果在把公共资源收益转投民生的过程中，只考虑规模，不考虑其中的行政成本有多高、是否投向最需要的人群，这种投入缺少效率，也会影响享受公共资源出让收益的公平性。
