10月24日，包括北京大学、清华大学等高校的专家在内的15名公民联名向总理写建议书，提请国务院审查并修改教育部《普通高等学校招生工作规定》，呼吁取消有关“学生在户籍所在地报名参加高考和招生”的规定。15名公民认为，目前中央政府要求流入地学校为随迁子女提供义务教育，但普通高考和高校招生仍使用户籍标准。他们认为，高考户籍限制违反宪法“公民在法律面前一律平等”的平等原则，以及“公民有受教育的权利和义务”的规定。同时，也有悖于《教育法》“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”和“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利”的规定。
教育部有关负责人表示，考试招生制度改革十分重要，也很复杂，国家教育规划纲要要单列一章进行专门部署，明确要求“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”。一年多来，一个由多方面专家组成的专门工作组，正在对高考改革涉及的相关重要问题进行深入研究和论证，相关政策、办法或方案在出台前还将进一步听取社会各方面的意见建议。
那么，招生制度改革复杂在哪里？横亘在在人口膨胀和教育公平夹缝中的高考户籍限制又该如何突围？近日，本报记者约访了一些专家，就此话题深入研讨。
焦海洋 画
难题——调控人口复杂敏感
程晗（北京教科院研究员）：以北京为例，2010年，北京市人大常委会和北京市政协常委会相继组织专题调研组调研北京人口规模问题，并就此提出专题报告。相关调研数据表明，截至2009年底，北京市实际常住人口总数为1972万人，已经突破了国务院批复的《北京城市总体规划(2004年—2020年)》确定的到2020年北京市常住人口总量控制在1800万人的目标，更大大突破了北京“十一五”规划末常住人口1625万人的控制目标。
目前的人口规模已经接近甚至超过北京环境资源的承载极限，致使水、电、气、热、煤的供应常年紧张，特别是水资源短缺已经到了十分严重的程度，粮、油、蛋、菜、奶等生活必需品绝大部分靠从外埠调入，稳定保障供给的难度很大。以水资源为例，北京市年均可利用水资源仅为26亿立方米，实际年均用水约36亿立方米，超出部分靠消耗水库库容、超采地下水以及应急水源常态化维持，仅2000年至2007年全市就累计超采地下水56亿立方米。由于人口快速增长，生活用水已占用水总量的44%，如果人口持续膨胀，南水北调的水量将被快速增长的人口所吞噬。由于南水北调工程因工程进度问题给北京供水的时间从2010年推迟到2014年，加上北京连续12年干旱导致可利用水资源量大幅衰减，以及随着城市规模和人口规模增长加速带来的用水刚性需求，北京的供水安全已受到严重威胁。
但调控人口比“限车治堵”涉及更多群体的更重大利益，复杂敏感，北京作为首都更容易引起国内外关注。调控的具体政策措施无可避免地要面对各界拷问：是否歧视外地人，是否公平，是否正义？以教育为例，北京教育越公平，流动人口子女入托入学越容易，就越吸引更多外地人带孩子到京就学，就越不利于人口控制；北京如果限制外地孩子在京求学，这种限制越严，越有利控制人口，但又会被视为不公平和歧视外地人。北京市政协委员、清华大学公共管理学院副院长巫永平认为，北京在控制人口规模过程中需要坚持包容和开放。他说，流动人口在分享北京土地、水、住房、教育等资源的同时，对北京的发展做出了巨大贡献，“全世界国际化大都市都是高度包容的城市，北京是全国人民的北京，包容性是它应有的城市品质”。
建言一：扩大高校自主招生着手方便就读地高考做起
储朝晖（中央教科所研究员）：在进城务工人员随迁子女在流入地小学和初中就学的人数近千万（据统计，2010年，进城务工人员随迁子女在流入地小学和初中就学的人数达到997.1万）的时候，依然采用原有的学生在户籍所在地报名参加高考和招生，客观上限制了流动学生正常学习和高考升学，是事关民生的一项重大政策问题，亟需尽快有效加以解决。
农民工随迁子女高考问题存在的根源在于社会权利的不平等，因此解决这一问题的关键在于从价值上确定是选择维护既有体制的不平等、不公平、不均等，还是对这种现状加以改变。
若选择维护现有的体制，不仅对近千万务工人员随迁子女是不公平的，造成大范围的亲子分离、家庭教育不良、青少年正常成长发展受到影响，也是对有序城市化进程的一种阻碍，还可能造成阶层和群体分裂、仇视社会，引发严重的社会不和谐问题，因此这种选择是不明智的，也会是后果严重的。在这种情况下，依据理性做出的判断是，改变现有体制，实现更大程度的公平是没有选择的选择，是符合历史进程的选择，也是符合国家各项基本政策精神的选择。
接下来要考虑的是以何种方式如何进行变革的问题了。对此应有一个总体考虑，如果整个社会城乡之间不存在不均衡、不平等的问题，务工人员随迁子女在哪里高考就不会成为问题，在随迁地高考也不会成为问题。而现实的状况是，教育资源和全国的经济发展一样，在分布上是不均衡的。一旦取消户籍限制，“高考人口”向大城市和录取分数线低的地区大量迁移将会发生。所以，解决务工人员随迁子女的方案可分为大方案和小方案两个相互影响的部分。
所谓的大方案，就是要在高考机会存在不平等的城乡、不同地区间缩小差距，在全国范围内提高高考的面上的公平程度，不能让北京、上海的考生升入高校的机会与河南、山东、安徽的考生升入高校的机会上存在明显的差距，要采取切实可行的措施将它们现有的差距尽可能缩小。这个大方案做好了，并且有效实施了，随迁子女就读地高考的压力就大大减轻了，解决的难度也就大大降低了。也不要担心在解决随迁子女的问题后会引发为高考而打工的高考移民，大城市也不必担心由此引发的人口压力。
如果不改变现有的招生体制，这个大方案就是要严格按照各地的人口和考生比例计算投放招生指标，减少畸轻畸重的问题。如果结合招生体制改革一起考虑，就是要扩大高校招生自主权，通过高校在招生过程中对相对优秀生源的自然选择取向来平衡各地高考学生的升学机会。简而言之，高校能在河南、山东、安徽招到比北京、上海更优秀的生源时，他们就会选择在招到更优秀生源的地方招生，这样在全国整体上就会形成相对公平均衡的录取态势，事实上世界多数国家采用的即是这种办法。
所谓小方案，即是要考虑到城市对外来务工人员的客观需求，为这些人的子女在就读地高考提供切实的方便。实际上这方面现在缺少的不是方案，而是决策，仅仅停留在研究上永远也不会有结果，要拿出实际的措施；不管措施是多是少，是大是小，先要拿出实际的行动试一试。对于这个小方案的决策，从现有的行政体系实际情况看，也不应是全国一刀切，全国只有一个文本；而应是给出全国性基本原则的基础上，由各地根据自己的实际情况制定方案。湖北省已拿出了初步的方案，北京也应拿出北京的方案，上海也应拿出上海的方案。
事实上，各个城市已经有了义务教育阶段务工人员子女就读的准入制度，这个制度本身已经客观上构成随迁子女就读的门槛，现有高考招生制度对学生和家长造成的最大伤害在于它要将已经进入门槛的人赶出门去，也正是这个赶出门的过程造成父母难以安心，子女难以适应。这一过程对社会的伤害同样是最为严重的，因此小方案重点要解决的是这个问题。比较妥善的方式就是不要将已经入门槛的人向外赶，而是顺其自然地让他沿着这条道走下去。
这条通道的轨迹是什么？就是学籍，依据在某地的连续学籍而非户籍确定一个学生是否有在某地高考的权利是一种合理的选择，也是社会损耗最小的选择，并且是可行的选择。
放眼长远，户籍不仅不应成为高考的限制，也不应成为人们生活与职业生涯上任何一种自主选择的限制。相对于中国漫长的没有户籍制度的历史，户籍曾经是人们做梦也想不到的一种制度；相对于世界上大多数没有户籍制度的地区，户籍制度本身所造成的问题已日益超出它可能发挥的积极作用，遭受其害的人远远超出享受其利的人。因此取消户籍对高考的限制，不是做梦，也不能说不现实。它是推进中国社会向前发展所必须消除的羁绊。
建言二：取消高考户籍限制关键在取消集中录取
熊丙奇（上海交通大学）：从落实公平平等的受教育权出发，要求取消高考报考的户籍限制，实现以学籍报考，这样的建议在过去10年中一直不断，而在教育部表态推行异地高考以来，一些学者希望能切实将这一主张落地，但每每这样的主张提出之后，都会遭遇公众的质疑：这有现实可行性吗？
众所周知，与异地高考问题相联的是高考移民。客观上说，在现行统一高考、集中录取的制度框架下，取消户籍限制，实行按学籍报考，极有可能在解决异地高考问题的同时，催生高考移民，道理很简单，不论是全国一张卷，统一计划、统一分数线录取（实现这样的录取制度可能性相当小），还是全国统一高考、分省按计划录取，都会面临地区教育差距和高考录取指标的分配问题，而只要存在差异，就可能导致高考移民。近年来一些地区打击高考移民，实行的就是户籍加学籍双证制度。
一直以来，笔者认为，在集中录取制度框架下，推进异地高考的作为极为有限；而只有打破集中录取，切实推进自主招生改革，才可能取消高考报名的户籍限制。事实上，如果采取这一思路，目前就已有条件在高校自主招生中，取消户籍限制，考生在全国任何地区都可报考，而其学籍只是录取的一个参考因素。
我国目前已有80所高水平高校（亦即全国重点大学）实行自主招生，这些高校的笔试题目（不论是联考还是单考），都实行的是全国所有地区考生一张试卷，按理说，全国各地考生在任何地区，其实都可报名参加这些高考的自主招生，并不受户籍限制，也不受他们高中所学内容限制。而目前之所以参加这些高校的自主招生，还受户籍限制，是因为自主招生还与统一高考、集中录取嫁接，而参加集中录取，是需要户籍的。因此，如果推行深入的自主招生改革，赋予高校充分的自主权，获得高校自主招生资格的学生不再参加集中录取，这就实现了高考与户籍的脱离。自主招生的高校，在结合考生统一考试成绩、中学学科成绩、中学综合表现和大学面试考察评价学生时，可再加入地区教育因素，对不同地区学籍的学生实行加分或者减分评价，由此实现招生录取的公平。观察国外高校的自主招生，在对学生的评价体系中，都有家庭因素和地区教育因素，这就考虑了不同地区教育差异和家庭差异，在这一评价体系中，来自不发达地区、贫困家庭的学生往往获得加分评价。
如果自主招生能树立公信力，通过一系列的政策配套，诸如推进信息公开、招考透明，建立现代大学制度，解决公众所担忧的公平公正问题，那么，其招生的规模可以持续扩大，也就推进了高考与户籍的剥离。有人会担忧自主招生的不公平，进而呼吁不要自主招生，如果这样，大家就将继续承受目前按计划录取，所制造的不公平现实——可以说，当前的教育不公平，根源正在于不少人在努力维护的集中录取制度。
除此，在高职高专的自主招生中，已完全具备条件，实现各地考生不分户籍、学籍的自主申请。依据国家教育规划，高职高专今后的招生，将推行“注册入学、申请入学”，这意味着，进城务工人员及其子女，只要具有高中学历，都可以申请入学，注册成为高职高专的学生。目前看来，由于我国高考升学率的不断提升（2011年已达到72.3%），高考生源下降，高职高专已经面临严重的生源危机，因此，无论从高职高专的进一步发展，还是解决进城务工人员的公平求学问题看，开放高职高专不分户籍申请入学，是迟早的事。
在解决了高水平大学的自主招生和高职高专的自主申请入学之后，其余的高校，则由于其地方高校性质，可更多为地方经济发展和人才培养服务，因此这些高校可以给本省考生更多指标，如果有报考户籍所在地高校的意愿，则可参加相应的考试。在美国，州立大学往往就在本州内投放更多的招生名额，这体现了州立大学的办学宗旨。
多年来，取消高考户籍限制的声音不断，但始终没有多大进展，主要在于我国的高考一直未能在打破集中录取上做文章，这导致高等教育本质上还是实行计划体制，而各地教育发展，也更不均衡。为此，需要跳出传统的制度框架。以自主招生改革解决取消高考户籍限制实现异地高考问题，这既符合高等教育管理制度改革、高考改革的方向，也才能真正将公平平等的受教育权、考试权落到实处。
