2012年中央部门预算编制通知中首次对“口袋预算”提出了要求。
口袋预算形容了中国特有的一种政府预算模式，即财政部给有预算分配权的部门“切”一块资金，根据当年具体情况分配使用。目前中国有预算分配权的部门主要是国家发改委、教育部和科技部，其中国家发改委的预算指标最多，今年为3826亿元，教育部和科技部则规模较小。
现在，财政部要求由这些部门“严格控制”预算指标比例，并“按规定时间反馈指标落实情况”。
据了解，每年财政部在向全国人大递交当年中央财政预算时，并不知道这口袋里的几千亿具体用于哪些项目。而作为预算审批部门，全国人大在批准当年预算案时，也看不到这笔钱的具体支出去向。“这么大一笔财政资金，每年全国人大审批预算的时候是不知道具体支出情况的，这样的预算审批有何意义呢？”一位全国人大代表表示不解。
首次提出规范
目前中央部门正在编制2012年的预算，每个部委都收到了财政部下发的关于编制2012年中央部门预算的通知，这份通知对明年预算编制提出了16条要求。其中第十四条是首次出现，让很多人颇感陌生。
该条款要求，“有预算分配职能的部门要提高年初预算到位率，将预留指标比例严格控制在规定的范围之内，并将预算指标落实情况按规定时间反馈财政部”。
也许很多人不能理解这一通知内容，但这却是中国政府预算编制和监督中的一大盲点，即口袋预算。
每年财政部在安排中央预算时，会根据国家发改委、教育部和科技部提出的要求，“切”出一块资金用于基本建设、科研等项目。但财政部并不清楚切出来的资金将用于哪些具体项目。针对上述通知，南开大学经济学院教授马蔡琛解释，所谓“提高年初预算到位率”，即是年初在规定时限内，所有财政资金按照具体用途编制预算表递交财政部门和全国人大审批。
而“预留指标比例”是指国家发改委在年初无法预知当年中央预算内投资项目，需预留一部分资金在年度中间根据项目申报和审批情况分配资金的比例。比如中央预算内投资4000亿，其中有40％是延续上年项目或中央已确定的重大项目，60％作为预留指标在年度中根据项目审批情况，由发改委分配。
预留指标的多少，意味着国家发改委等部门分配财政资金的裁量权。全国人大等部门一直在强调严格控制预留指标比例，减少年度中间财政资金的机动性。“预留的预算指标落实情况要按规定时间反馈到财政部”，则意味着口袋预算的具体支出项目要提前上报财政部。“以前每年也要求这些部委提前上报预算，但一直没执行下来。”全国人大相关人士表示。
根据全国人大的要求，安排给中央部门的投资必须在当年2月底前编制并下达计划，安排给地方的投资也尽量按此时限抓紧编制并下达。
今年2月初，全国人大就2011年中央预算内投资资金如何安排使用一事询问过国家发改委。当时国家发改委派出一位副主任和投资司负责人前往全国人大进行说明，并解释，发改委还未收到各地各部门的项目申请报告，因而无法给出具体项目表。
最终，这一项目表并没有如期在今年3月初的全国两会上交到代表手里。与会代表表示，今年两会审议预算时，中央预算内投资没有列出一个项目。
政府第二预算
“通常不论哪个国家，只有财政部门才有预算分配权，口袋预算相当于肢解了政府预算，破坏了一个国家统一的预算分配权。”南开大学经济学院教授马蔡琛说。
国家发改委本身有自己的部门预算，2011年是9.4亿元，这是用于国家发改委的运行经费。这一预算每年随同其他中央部门的部门预算一起上报财政部，并接受全国人大的审批。除此之外，发改委还负责中央预算内投资资金的预算分配，2011年这一资金为3826亿元，是其部门预算的几十倍，偏偏如此大的一笔资金却没有预算。
